日前，全社會(huì)都在抗擊“新冠”疫情，大數(shù)據(jù)如何被應(yīng)用到疫情防控工作中來(lái)，也是人們討論的一個(gè)重要話題。

四類(lèi)可用于政務(wù)決策的數(shù)據(jù)

信息技術(shù)的高速發(fā)展，使政府利用海量數(shù)據(jù)進(jìn)行公共決策、企業(yè)等社會(huì)主體充分挖掘大數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值進(jìn)行經(jīng)濟(jì)決策成為可能。中央政府層面近年頒布《關(guān)于印發(fā)促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要的通知》《關(guān)于組織實(shí)施促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展重大工程的通知》《大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2016-2020年)》《推動(dòng)企業(yè)上云實(shí)施指南(2018-2020年)》等一系列重要文件，創(chuàng)造了我國(guó)大數(shù)據(jù)開(kāi)放與共享、數(shù)據(jù)流通與交易、應(yīng)用大數(shù)據(jù)保障和改善民生、促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本政策格局。

但是，當(dāng)前，我國(guó)的政務(wù)大數(shù)據(jù)管理尚處在初期階段，存在著法律規(guī)范、部門(mén)壁壘、供給與需求脫節(jié)等結(jié)構(gòu)性問(wèn)題挑戰(zhàn)。政府系統(tǒng)的數(shù)據(jù)整合程度和利用水平——相比于巨型企業(yè)和社會(huì)組織——尚待提高。而在多元主體的數(shù)據(jù)權(quán)益訴求之間，也存在著一些矛盾，如何可能借助數(shù)據(jù)管理機(jī)制的創(chuàng)新，指引多元主體共同參與政務(wù)大數(shù)據(jù)建設(shè)，是需要探討的迫切問(wèn)題。

在眼下各地政府應(yīng)對(duì)疫情防控的舉措中，可以發(fā)現(xiàn)，無(wú)論在疫情預(yù)警還是之后的醫(yī)療物資供應(yīng)，近年來(lái)各地大力投入建設(shè)的大數(shù)據(jù)中心、云計(jì)算中心、智慧城市系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)揮的作用尚不明顯。如何通過(guò)大數(shù)據(jù)的開(kāi)放共享，真正實(shí)現(xiàn)新信息通信技術(shù)促進(jìn)信息流動(dòng)的效用，已經(jīng)成為各方關(guān)注點(diǎn)。

事實(shí)上，可用于政務(wù)決策的數(shù)據(jù)的主要來(lái)源有四類(lèi)：第一類(lèi)是各個(gè)部門(mén)和機(jī)構(gòu)履行法定職能過(guò)程中形成的數(shù)據(jù)，稱(chēng)之為“業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)”，指業(yè)務(wù)辦理過(guò)程中采集和產(chǎn)生的數(shù)據(jù)；第二類(lèi)是民意社情數(shù)據(jù)，指的是政府部門(mén)對(duì)社會(huì)企業(yè)個(gè)人對(duì)象進(jìn)行統(tǒng)計(jì)調(diào)查獲得的數(shù)據(jù)；第三類(lèi)是環(huán)境數(shù)據(jù)，即通過(guò)物理設(shè)備采集獲得的氣象、環(huán)境、影像等數(shù)據(jù)。除此三類(lèi)之外，以分散形態(tài)存在于社會(huì)主體掌握中的數(shù)據(jù)也日益突顯其重要性。尤其是近年來(lái)，社會(huì)資本投入成立了大批科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)研究院、數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)組織等，掌握著大量與政府公共決策有關(guān)的海量數(shù)據(jù)。這類(lèi)數(shù)據(jù)可稱(chēng)為“分散性公共數(shù)據(jù)”，政府可以通過(guò)政府采購(gòu)或者合作開(kāi)發(fā)等多種方式，獲得其使用權(quán)，用于公共決策的需要。四類(lèi)數(shù)據(jù)在結(jié)構(gòu)化程度、應(yīng)用范圍上都存在著差異，而且由于數(shù)據(jù)的適時(shí)性特征，當(dāng)前收集的數(shù)據(jù)未必能應(yīng)用于眼下的緊急決策。

數(shù)據(jù)管理需要開(kāi)放共享的有效機(jī)制

近日，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家許成鋼教授非常正確地指出：“電商的大數(shù)據(jù)當(dāng)然有巨大的幫助，雖然在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)，這些數(shù)據(jù)對(duì)需求側(cè)的幫助很有限。在傳染病突發(fā)時(shí)，為需求側(cè)做的模型，其基礎(chǔ)是傳染病模型，電商們沒(méi)有傳染病的模型，信息不流通情況下，更沒(méi)有突發(fā)病的數(shù)據(jù)，他們只有通常意義上的消費(fèi)者的數(shù)據(jù)。而這些數(shù)據(jù)只在合并到傳染病模型里的經(jīng)濟(jì)模型里才有幫助。電商的大數(shù)據(jù)真正有幫助的地方在供給側(cè)，這是可以有巨大幫助的方面。中國(guó)輕工業(yè)基本都是民企，在電商那邊，這些數(shù)據(jù)相當(dāng)完整。當(dāng)需要?jiǎng)訂T社會(huì)力量救災(zāi)的時(shí)候，國(guó)家采購(gòu)是核心部分，國(guó)家采購(gòu)應(yīng)該努力跟電商合作，跟電商平臺(tái)合作，這是可以大大幫助政府采購(gòu)的機(jī)制。”

從制度建設(shè)著眼，這里的關(guān)鍵是在政府?dāng)?shù)據(jù)與包括電商在內(nèi)的社會(huì)主體數(shù)據(jù)之間建立一種開(kāi)放共享的有效機(jī)制，形成一個(gè)激勵(lì)相容、利益共享的機(jī)制體系，使各個(gè)主體既有積極性挖掘、收集數(shù)據(jù)，又能打通數(shù)據(jù)壁壘，實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)能便利地為決策者使用、亦不至于遏制經(jīng)營(yíng)者和社會(huì)組織的主動(dòng)行為，真正促進(jìn)信息的流動(dòng)。

首先，所謂大數(shù)據(jù)，就是海量的多個(gè)主體在多個(gè)操作步驟中疊加形成的，有些數(shù)據(jù)，不宜賦予任何單個(gè)主體(無(wú)論是私人或是公共主體)排他性的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。本文提出一個(gè)“大數(shù)據(jù)全民共有”的模糊產(chǎn)權(quán)觀念，強(qiáng)調(diào)通過(guò)數(shù)據(jù)管理機(jī)制上的創(chuàng)新，保證不同主體都能從大數(shù)據(jù)的開(kāi)放共享中獲益。公共管理學(xué)研究揭示，綜合運(yùn)用法律手段、行政管理手段和市場(chǎng)化機(jī)制，能夠創(chuàng)造出多元主體共同參與公共治理的格局。政務(wù)大數(shù)據(jù)開(kāi)放涉及到中央、地方、不同部門(mén)、其他公共機(jī)構(gòu)、普通公民、企業(yè)、其他社會(huì)團(tuán)體等多元主體的利益，因此，正需要建立責(zé)任明晰和協(xié)同共享的數(shù)據(jù)管理機(jī)制，使不同主體既有依法依規(guī)實(shí)施開(kāi)放的壓力，又有機(jī)會(huì)分享到大數(shù)據(jù)開(kāi)放的效益，從而形成合力，共同推動(dòng)政務(wù)大數(shù)據(jù)的可持續(xù)性開(kāi)放與利用。

其次，在具體大數(shù)據(jù)管理機(jī)制的設(shè)計(jì)上，強(qiáng)調(diào)“激勵(lì)相容”。法律經(jīng)濟(jì)學(xué)研究已經(jīng)指出，產(chǎn)權(quán)不具有絕對(duì)性質(zhì)，而是一個(gè)“權(quán)利束”，包括了占用、使用、收益等多項(xiàng)不同的權(quán)能，可以經(jīng)過(guò)分解并賦予不同的主體，使他們?cè)诓桓缮嫫渌讼碛衅錂?quán)益的條件下實(shí)現(xiàn)自身利益。在這個(gè)方面，美國(guó)著名法律家卡拉布雷西(Guido Calabresi)與梅拉梅德(A。 Douglas Melamed)在1972年合作發(fā)表文章，為進(jìn)一步從事制度設(shè)計(jì)提供了有益的理論啟示。

簡(jiǎn)單地說(shuō)，卡拉布雷西等認(rèn)為，可以從“賦權(quán)”(entitlement)的角度來(lái)討論權(quán)利保護(hù)問(wèn)題。其一，法律判斷權(quán)利主體是否能自由交換某些權(quán)益。例如公民的人格尊嚴(yán)等權(quán)益不得進(jìn)行自由交換。這部分權(quán)益通過(guò)“禁止交易規(guī)則”加以保護(hù)——放在大數(shù)據(jù)背景下，與個(gè)人隱私、國(guó)家秘密、公共安全緊密相關(guān)的數(shù)據(jù)同樣應(yīng)受到“禁止交易規(guī)則”的保護(hù)；其二，更重要的是，在法律允許權(quán)利主體自由交換的權(quán)益中，可以通過(guò)“財(cái)產(chǎn)規(guī)則”和“責(zé)任規(guī)則”這兩種不同的法律保護(hù)方法分別予以保護(hù)，其法律效果在于：財(cái)產(chǎn)規(guī)則保護(hù)下的權(quán)益只能基于權(quán)利主體的同意而進(jìn)行交換，責(zé)任規(guī)則保護(hù)下的權(quán)益則能在非經(jīng)權(quán)利主體同意的情況下，通過(guò)給予他合理的補(bǔ)償而實(shí)施強(qiáng)制交換。他們的規(guī)則設(shè)計(jì)如右表所示：

此設(shè)計(jì)方案的優(yōu)點(diǎn)在于：通過(guò)財(cái)產(chǎn)規(guī)則和責(zé)任規(guī)則的綜合運(yùn)用，可以為不同特性的社會(huì)資源創(chuàng)設(shè)出具有不同保護(hù)力度的機(jī)制。(一)財(cái)產(chǎn)規(guī)則(即規(guī)則1和規(guī)則3)具有嚴(yán)格保護(hù)的功能，但不利于促進(jìn)合作，因此適用于產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)屬明確、即使不借助社會(huì)化開(kāi)發(fā)手段亦能獲得良好利用的社會(huì)資源；(二)責(zé)任規(guī)則的保護(hù)方法(即規(guī)則2和規(guī)則4)強(qiáng)調(diào)了權(quán)益的相對(duì)主義性質(zhì)，對(duì)于社會(huì)效益較大的資源較為合適；(三)最重要的是，立法者可根據(jù)社會(huì)價(jià)值、公共利益等多種因素的綜合考慮，為不同社會(huì)資源制定不同的保護(hù)措施。

就政務(wù)大數(shù)據(jù)而言，對(duì)于政務(wù)數(shù)據(jù)中權(quán)屬爭(zhēng)議比較大或者社會(huì)效益比較顯著的部分，依據(jù)責(zé)任規(guī)則來(lái)設(shè)計(jì)保護(hù)措施，一方面能夠推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)資源的流動(dòng)和利用，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的社會(huì)價(jià)值，另一方面也設(shè)置合理的補(bǔ)償手段彌補(bǔ)相關(guān)權(quán)益人的損失。而且，根據(jù)責(zé)任規(guī)則，雖然是有實(shí)施“強(qiáng)制交換”的可能性，但同時(shí)還允許被強(qiáng)制的主體有申訴的機(jī)會(huì)，并保障其能夠獲得適當(dāng)補(bǔ)償。

具體規(guī)則設(shè)想

最后，大數(shù)據(jù)開(kāi)放共享的具體規(guī)則可以設(shè)置為：

規(guī)則1:在一般情況下，政務(wù)數(shù)據(jù)資源所有權(quán)歸全民共有，政府根據(jù)公益的目的，免費(fèi)向社會(huì)開(kāi)放。對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值特別重大、開(kāi)發(fā)利用技術(shù)要求較高的數(shù)據(jù)，也可以設(shè)定相應(yīng)的條件，針對(duì)特定公眾或企業(yè)予以開(kāi)放。基于定向開(kāi)放的數(shù)據(jù)所開(kāi)發(fā)出的產(chǎn)品，開(kāi)發(fā)者(科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)或其他服務(wù)商)僅能基于投入的開(kāi)發(fā)成本和有限收益定價(jià)。

規(guī)則2:公民、企業(yè)或其他社會(huì)團(tuán)體認(rèn)為某類(lèi)政務(wù)數(shù)據(jù)資源具有較大社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，但政府不予開(kāi)放，公民、企業(yè)或其他社會(huì)團(tuán)體可以訴請(qǐng)上級(jí)政府或者法院要求政府予以開(kāi)放。公民、企業(yè)或其他社會(huì)團(tuán)體必須支付相應(yīng)的對(duì)價(jià)：(1)如果是以盈利為目的的開(kāi)發(fā)再利用，支付基于該數(shù)據(jù)產(chǎn)品市場(chǎng)效益的對(duì)價(jià)；(2)如果是以非盈利為目的的開(kāi)發(fā)再利用，支付基于該數(shù)據(jù)生產(chǎn)成本而確定的價(jià)格。社會(huì)主體所支付的對(duì)價(jià)成為相關(guān)數(shù)據(jù)產(chǎn)品投入市場(chǎng)的基準(zhǔn)價(jià)格。

規(guī)則3:公民、企業(yè)或其他社會(huì)團(tuán)體在其日常運(yùn)作過(guò)程中收集、開(kāi)發(fā)的數(shù)據(jù)資源，對(duì)于政府履行公共管理職能僅有輔助性作用(即沒(méi)有直接作用)的，政府必須通過(guò)平等協(xié)商交易的方式獲取使用權(quán)。對(duì)公共管理職能有重大作用的分散性公共數(shù)據(jù)，政府可依法實(shí)施征用，但應(yīng)該給予合理的補(bǔ)償。

規(guī)則4:公民、企業(yè)或其他社會(huì)團(tuán)體在其日常運(yùn)作過(guò)程中收集、開(kāi)發(fā)的數(shù)據(jù)資源，對(duì)于政府履行公共管理職能有輔助性作用的，如果雙方協(xié)商交易不成，則政府可以訴求法院，通過(guò)支付基于開(kāi)發(fā)成本加有限預(yù)價(jià)的價(jià)格，獲得這類(lèi)數(shù)據(jù)的使用權(quán)。

通過(guò)四條規(guī)則的綜合運(yùn)用，一方面，為政府、公民、企業(yè)和其他社會(huì)團(tuán)體共享政務(wù)大數(shù)據(jù)的價(jià)值、實(shí)現(xiàn)各自的數(shù)據(jù)權(quán)益創(chuàng)造條件，另一方面，明晰多元主體在開(kāi)放與共享中的責(zé)任，確保政務(wù)大數(shù)據(jù)的社會(huì)價(jià)值和可持續(xù)發(fā)展?？梢灶A(yù)期的是，保護(hù)不同主體共享政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放效益，能夠?yàn)榭朔_(kāi)放壁壘帶來(lái)的問(wèn)題，而明晰不同主體的開(kāi)放責(zé)任，能為推動(dòng)和監(jiān)督政務(wù)數(shù)據(jù)的持續(xù)開(kāi)放創(chuàng)建制度條件。